编者按

　　城镇化的发展离不开社会保障的配套与完善。而随着人口老龄化程度加剧，社会养老保障制度改革的推进则显得日益迫切。

　　从2005年起，广东开始推行养老保障改革。首要改革措施是做实养老金个人账户。从2009年起，广东省实现养老保险关系省内无障碍转移。作为省内主要试点城市的广州，在取得积极进展同时，正面临着推进养老保障制度改革的重要命题：即如何在“广覆盖”基础上提高“底线保障”水平。

　　党的十八大报告提出：“加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖”。近日，人力资源和社会保障部表示，正积极配合和参与推进新型城镇化有关政策的制定和实施，为农村人口进入城镇提供社保，解决户籍、就业及教育等公共资源共享方面提供保障。城镇化并非简单的农民工户籍上的市民化，如果户籍制度以及依附在户籍之上的各种福利制度改革滞后，包括社会保障制度改革滞后，大量农民工群体将无法享受与城镇居民平等的待遇，导致他们难以融入城市。

　　从2005年起，广东首先推行的一项重大改革措施是做实养老金个人账户，广州正是当时改革的一个省内试点城市。随后几年，多项推进社会保障制度的改革不断进行。人们对于养老社会保障领域的改革，已经从单纯关注养老金数额及发放、政府养老金隐性债务等层面，更进一步关注养老保障的公平性和未来保障的可持续性等。而广州作为外来工聚集的主要城市之一，外来工的养老保障问题更是各方关注的焦点。

　　月人均养老金水平全国第二

　　官方资料显示，截至2012年11月底，广州市共有160.7万16岁以上的城乡居民参加了社会养老保险。其中16～44岁、45～54岁、55～59岁和60岁以上城乡居民参加社会养老保险覆盖率分别达到64%、99%、100%和100%。

　　2012年广州市财政投入城乡居民养老保险补助资金16.7亿元。截至去年底，全市社会保险基金积累达1047亿元，与“十五”期末相比，增长了近4倍

　　截至2013年3月，广州社会保险参保人数达2764万人次，其中，养老保险713.69万人、失业保险387.55万人、医疗保险(含新农合)986.91万人、工伤保险395.1万人、生育保险281.09万人。

　　据悉，在养老保障方面，广东省先后出台实施农转居人员、被征地农民、农村农民、城镇老年居民、新型农村养老保险等制度，一张覆盖全市所有人群的养老保障网目前已基本形成。从2013年1月起，广州市调整企业离退休人员基本养老金。调整后全市企业离退休人员月人均养老金达到2833元，较调整前增加219元，增幅约8.38%，调整后的广州月人均养老金水平为全国第二，仅次于深圳。

　　2009年1月，广东省劳动保障厅和财政厅联合发出了《广东省基本养老保险关系转移责任分担与转移基金管理办法》，规定参保人达到法定退休年龄时，在最后参保地申领基本养老金。从此，广东省实现了养老保险关系省内无障碍转移。

　　尽管如此，广州作为外来工输入最多的城市之一，外来工的养老保险问题仍是关注的焦点，根据一项超过10万网民参与的网上调查，有超过三分之一的人认为农民和农民工的养老制度改革最紧迫。除此之外，养老基金可持续发展的问题也备受关注。公平性和可持续性成隐忧

　　今年34岁的韦念成不定期来广东珠三角城市打工的累计时间已超过10年，但他从来没有购买过社保，“宁愿不买，反正在一个城市也就工作两三年，以后还是要回老家的，我宁愿老板把钱直接兑现给我们。”韦念成道出很多基层打工者的心声，由于缴费门槛过高，也由于担心离开当地后，社保无法顺利被其他地区接收，不少外来工对社保采取“躲避”态度。

　　2010年深圳出台《城镇企业职工基本养老关系转移接续暂行办法》，表示来深建设者在深圳的养老保险关系可以全额转回家乡，但仍出现大批外来工集中退保的现象。正是由于流动性较大，并非每一个用人单位都会主动给员工购买社保，特别是一些没有用工资格的私人作坊，外来工的社保更得不到重视。

　　广州市人社局养老保险处处长李程表示，经过多年操作，养老保险关系由外地转入广州的程序已大大简化。“如果外地人员早期来穗就业时就已参保，并且到目前为止还在广州参保的，可直接把之前在外地的养老保险关系和年限转入广州。”然而由于各地区养老保险基金并非在“一揽子”内，这样一来，一方面在职人员想往退休高待遇的地方流动；另一方面，待遇高的地方又“筑堤建坝”，防止自身变成“养老城市”，极力阻止年纪大的人员的养老保险关系转入。结果影响了劳动力在地区间流动，也不利于劳动力市场的发展。

　　广东省体制改革研究会副会长、广州市社科院研究员彭澎认为，外来工的社会保障主要存在三方面的问题，一是因户籍限制，很难取得“市民化待遇”；二是社保转移率存在不足，也就是说，不少外来工离开工作所在城市后，并没有及时把社保转移到新工作所在城市，导致社保转移率较低；三是由于以上等问题以及一些企业自身原因，参保率还有待提高。

　　除此之外，养老基金可持续发展也存在很大隐忧。2012年广州市社保基金主管部门曾经跟中山大学共同研究广州社保基金的可持续性问题，结果显示，按照目前政府指令式的养老金调整，由于预先支取使用未来养老金，到2029年广州当年的社保资金会出现赤字，而广州职工社保自1985年制度建设以来结余的资金，2040年就全部吃空掉。广州职工养老到2040年将面临严重问题。

　　既要“广覆盖” 又要“提水平” 　　“社保制度存在的这些问题说明，它不支持‘转方式’，必须改革。”中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文强调，要改革首先要有忧患意识，在具体的改革过程中，须对多轨制等改革的障碍和前提进行整合，同时，一个完整、精准的“一揽子”顶层设计显得尤为重要。

　　郑秉文认为，在市场作用的发挥上，社保制度建设的“三条腿的板凳”至今仍然严重瘸腿，“只有第一条腿（国家主导的基本养老保险）管用，领导重视，发展很快。而第二条腿企业年金是瘸腿，发展很慢，政策缺位，参加的人很少。第三条腿商业养老保险，也不受重视，发展不起来。” 　　而不少业内专家指出，当务之急是先确保“广覆盖”，再通过综合系统调整改革以提升基础保障水平。

　　在彭澎看来，未来广州社会保障制度改革应重点集中在四方面：一是在“广覆盖”的基础上逐步提高“底线保障”的水平；二是对外来人口实行“积分入户”的同时，实施“积分享受社保”；三是社保资金缺口要考虑解决办法；四是退休保障方式的双轨制要改革。（中工网记者 何东霞 叶小钟）